为贯彻落实党中央、国务院对于预防化解金融风险、健全金融法治的决策部署，人民银行和关联部门共同激动金融褂讪立法使命，取得积极进展。近期，十三届天下人大常委会第三十八次会议对《金融褂讪法（草案）》进行了初次审议，并向社会公开征求概念。本刊特开设“金融褂讪立法推敲”专栏，与各方共享对于金融褂讪立法的表面基础、主要脉络、轨制想象、国外教会等方面推敲后果，供存眷金融褂讪立法的关联单元和各界人士参阅，以期相通碰撞思惟火花，进一步夯实立法使命基础。

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　　作家|中国人民银行货币战略司课题组

　　著述|《中国金融》2023年第2期

　　20世纪30年代大萧疏后，主要推崇国度鲜有阅历大范围金融危急，中央银行的临了贷款人和金融褂讪职能有所淡化，以守护物价褂讪作为货币战略的主要标的渐成主流。2008年国外金融危急的爆发改变了上述范式，货币战略和物价褂讪标的仍是中央银行最主要职责，同期列国就中央银行加强金融褂讪职能达成共鸣，探索完善宏观审慎战略，加强对系统要紧性金融机构监管，重构风险处置框架，拓展中央银行临了贷款人职能。

　　国外金融危急激励对中央银行与金融褂讪联系的再意志

　　一是物价褂讪不即是金融褂讪。2008年国外金融危急标明，价钱褂讪并不行保证金融褂讪。即使物价基本褂讪，财富价钱和金融商场的波动也可能很大。列国中央银行对危急成因进行反思后意志到，只关注以物价褂讪等为表征的经济周期来实施宏观调控依然不够，中央银行传统调控框架难以灵验搪塞系统性金融风险，在一定进度上还可能狂放财富泡沫，积聚金融风险。

　　二是金融机构个体老成不即是金融系统老成。微观审慎监管主要关注单个金融机构的老成进度，通过本钱充足率、流动性、不良贷款率等微观方针评估每个金融机构的金融风险，以确保各个金融机构的褂讪运转。然则，金融危急标明，金融机构个体老成不即是金融系统举座老成，存在“合成过错”风险。跟着金融一体化发展和各样金融家具转换，金融体系在时候维度的顺周期性、空间维度的传染性可能加重统共这个词金融系统的不褂讪，从而导致金融失衡加重，不休累积系统性金融风险。

　　三是微型金融机构风险处置框架不适用于大型复杂金融机构。2008年国外金融危急前，金融机构的风险处置框架主若是针对中小范围的银行业金融机构想象的。处置机制包括两个主要模范：一是入款保障赔付，入款保障公司对入款人入款以不越过一定金额上限进行赔付，保障中小入款人的权利，惊叹金融褂讪；二是进行歇业清理，由中央银行或监管部门给予提醒。在财富清理时，以净现值为基础，最猛进度地收回财富，并凭证法定求偿规则向求偿人分派歇业银行的剩余财富。可见，危急前的传统银行风险处置框架与一般企业的歇业清理莫得本色区别，只适用于业务结构简便、风险外溢性弱的微型银行机构。然则，雷曼昆季无序歇业的案例标明，这种处置模式不适用于业务机构复杂、风险外溢性强的大型复杂金融机构。

　　四是金融风险事前预防和过后处置一样要紧。事前预防和过后处置是金融风险照拂的两个要紧方面，前者标的是缩短风险发生概率，后者标的是缩短风险失掉。金融风险照拂的首要标的是防护金融风险，而不是在它出当前进行处置。中央银行监管部门要想灵验地搪塞系统性金融风险，就需要赶早领受行动，通过前瞻性的金融褂讪惊叹机制，幸免系统性、区域性风险的形成及爆发，缩短对经济金融系统形成的潜在失掉及处置成本。

　　五是金融体系流动性风险开始不限于银行体系。跟着金融商场发展，银行、证券、保障、影子银行之间研究愈加精细，商场一体化进度逐渐提高，单一商场的风险更容易竣事跨商场快速传播。金融危急标明，银行体系由于有多种时势不错从中央银行得到流动性，且有相比严格的监管，流动性风险总体可控，但非银行金融机构和影子银行很可能爆发流动性风险，并激励往还敌手风险，进而激励系统性金融风险。

　　中央银行金融褂讪战略框架的新变化

　　国外金融危急后，货币战略仍是列国中央银行最主要的职能，管妙品币总阀门连续是保持币值褂讪和金融褂讪的最重要要素。在此基础上，列国中央银行也对金融褂讪战略作出了调节。

　　一是扩大中央银行职能和机构，强化金融褂讪职能。在对危急进行反思之后，国外社会和主要经济体逐渐形成中央银行需要强化金融褂讪职能的共鸣，以立法时势给以明确，并在机构竖立上给以保障。美国《多德—弗兰克法案》将美联储的监管权从银行控股公司扩大到其他系统要紧性金融机构，以处置其在危急前监管权过窄而无法灵验搪塞金融风险的问题。美联储于2010年竖立金融褂讪战略及推敲办公室（OFS），2016年OFS改名为金融褂讪局（FS）并对其职责范围进行拓展，强化对金融机构、金融商场和基础设施的监管。欧元区于2013年建立银行业单一监管机制（SSM）、单一处置机制（SRM），欧洲中央银行对系统要紧性银行以及苦求或领受欧洲褂讪基金（EFSF）或欧洲褂讪机制（ESM）解救的欧友邦家银行进行告成监管，建立以欧洲中央银步履中枢、各成员国审慎照拂当局共同认竟然宏观审慎战略框架，把货币战略和宏观审慎战略更精细地结合在一道。欧洲中央银行竖立金融褂讪委员会（FSC），并与欧盟层面的欧洲系统性金融风险照拂委员会在系统性金融风险搪塞方面进行覆没。英国于2012年通过《金融服务法》确立了英格兰银行认真迹币战略、宏观审慎战略与微观审慎监管的中枢性位，其里面成立金融战略委员会（FPC），认真宏观审慎战略，并下设审慎监管局（PRA），与金融步履局（FCA）一同认真微观审慎监管，取代蓝本寥寂的金融服务局（FSA）。

　　二是建立宏观审慎战略框架，强化对系统性金融风险的预防。国外金融危急后，系统性金融风险预防成为金融褂讪和金融风险预防的要紧构成部分，部分国度率先建立宏观审慎战略框架，主要中央银行均被赋予宏观审慎照拂职能。宏观审慎战略基于宏观、逆周期和防传染的视角，减缓由金融体系顺周期波动和跨机构、跨商场的风险传播对宏观经济和金融褂讪的冲击，预防系统性金融风险，惊叹货币和金融体系的举座褂讪。具体而言，主若是通过对本钱水平、杠杆率提倡逆周期要求以平滑金融体系顺周期波动，同期，对系统要紧性金融机构进行识别并提高流动性和本钱要求、相宜收敛机构范围和业务范围、缩短杠杆率和风险敞口，预防风险在不同机构和商场之间的传染。

　　三是调节流动性提供规矩，尝试非传统临了贷款人职责。2008年国外金融危急之前，中央银行一般凭证白芝浩（Bagehot）法规履行传统的临了贷款人职能，按照无穷量地提供流动性救济、处分性的高利率、阔气优质典质品三大原则，向具有偿付时代的银行提供流动性救济，中央银行资金不承担失掉。国外金融危急之后，凭证情况变化，主要经济体中央银行所战胜的流动性提供原则也演变为新的白芝浩法规，即中央银行在惊叹金融褂讪时，流动性提供不错愈加各样，利率不错相宜放宽，担保门径有所扩大，具体有四个变化。

　　第一，中央银行贷款对象扩大至非银行金融机构。在国外金融危急中，主要经济体中央银即将临了贷款人的贷款对象扩大至非银行金融机构；本轮疫情危急搪塞中，进一步扩大至非金融部门。以美联储为例，2008年推出了交易单据融资便利（CPFF）、货币商场投资者融资便利（MMIFF）、一级往还商假贷便利（PDCF）等临时性融资器具，并向投资银行（贝尔斯登）和美国国外集团（AIG）等非银机构提供了计算约1500亿美元的贷款救济。2020年推出了救济中小企业的主街贷款规划（MSLP）和薪酬保护规划流动性器具（PPPLF），救济大型企业的公司信贷融资器具（CCF），救济州、市政府的市政流动性器具（MLF）。

　　第二，中央银行提供流动性的时势愈加各样。传统的白芝浩法规下，中央银行对金融机构提供“一双一”的贷款救济，阐扬临了贷款人职能。2008年国外金融危急和本轮疫情危急中，主要经济体中央银行投放流动性的时势拓展至通过财富购买技能向金融商场平凡提供流动性，超越于承担了临了做市商（MMLR）职能。本轮疫情危急中，美联储实施无穷量量化宽松，无数购买国债及典质贷款救济证券；欧洲中央银行在原有的2400亿欧元基础上很是加多1200亿欧元财富购买规划，并推出7500亿欧元要紧财富购买规划，年内量化宽松范围达1.11万亿欧元；英格兰银行扩无数化宽松范围，增持英国政府和企业债券2000亿英镑。

　　第三，中央银行贷款利率相宜放宽。处分性利率的宗旨是预防道德风险，当脱险机构带来的系统性金融风险高于道德风险时，不错探讨相宜放宽容款利率要求。举例，2008年美联储解救AIG的开赴点贷款利率要求为3个月LIBOR加8.5%，作为对AIG规划不善所产生的负外部性的处分。然则，AIG出现规划连续恶化的情况，可能进一步涉及金融商场，美联储选用以预防系统性金融风险为首要标的，在自后的有缱绻中缩短了利率要求。本轮疫情危急中，以高品级单据为担保品的交易单据融资器具（CPFF）利率从公布之初的3个月OIS+2%下调至3个月OIS+1.1%，一级往还商信贷器具（PDCF）和以国债担保的货币商场共同基金流动性器具（MMLF）利率为一级信贷利率。

　　第四，担保门径有所扩大。一方面，担保品范围有所扩大，举例，美联储在2008年将典质品范围拓展至企业债、MBS、ABS，疫情危急时代进一步拓展至中小企业贷款；另一方面，担保门径愈加泛泛，美联储通过各样货币战略器具对交易单据商场、货币基金商场、ABS商场、企业债商场提供的流动性救济，背后均有财政部提供股本金或信贷保障，作为承担潜在失掉的首轮缓冲。

　　需要提神的是，新白芝浩法规莫得改变一个原则：中央银行作为临了贷款人，向具有偿付时代的机构提供流动性救济，中央银行资金不承担失掉。中央银行流动性提供主若是防护部分金融机构流动性问题的跨机构和跨商场传播，幸免流动性风险激励系统性金融风险。中央银行应凭证金融机构的财务景况决定是否提供流动性，对于财富大于欠债、规划可不竭的机构不错提供流动性救济，对于资不抵债、规划不可不竭的金融机构应该按照风险处置框架进行处理。

　　中央银行临了贷款人职责的扩大也激励了较大争议，焦点在于关联步履是否滋长道德风险，从而埋下更大金融风险隐患。解救金融机构和非金融企业存在道德风险：部分高风险机构有动机过度借款，然后运用中央银行资金购买高风险财富；不受中央银行监管的金融机构存在得到中央银行流动性的预期，可能会产生道德风险从而导致更多的诬蔑；监管部门为惊叹声誉，隐敝监管历程中的失责，倾向于用群众资金隐敝失掉；政府出于保做事压力，可能对监管部门施压，确保偿付时代不及的金融机构好像存活。

　　四是重构风险处置框架，增强系统要紧性金融机构风险处置的有序性。国外金融危急发生后，列国中央银行和金融监管机构奋力于构建系统要紧性金融机构风险处置机制。2011年，金融褂讪理事会（FSB）制定了《金融机构风险灵验处置机制中枢要素》（以下简称《中枢要素》），作为提醒系统要紧性金融机构风险处置的国外准则，以竣事惊叹金融褂讪和最小化动用群众资金的标的。

　　第一，要求系统要紧性金融机构制定规复和处置规划。《中枢要素》要求，一国需要求其具有系统要紧性的机构制定规复和处置规划（RRP），并凭证预设的触发要求当令践诺规复和处置规划。监管机构匡助金融机构完善规复和处置规划，评估冲击品级和触发要求，并对践诺规复和处置规划后应规复到的本钱及流动性等方针水平提倡要求。

地产股暴力反弹，中骏集团、合景泰富涨超10%，新城发展、富力地产涨近10%，碧桂园涨超8%。7月17日，银保监会有关部门负责人就近期重点工作进展接受了《中国银行保险报》记者采访。其中谈到要积极做好“保交楼”金融服务。

编   辑 | 小   唐

　　第二，列国金融监管机构之间就全球系统要紧性金融机构（G-SIFIs）监管进行覆没。2011年，经G20峰会达成一致，FSB发布G-SIFIs监管战略框架，各G-SIFI的母国和东道国监管当局执意包含风险处置事项的宽恕备忘录（MOUs）。

　　第三，加强系统要紧性金融机构自救时代。强调金融机构自救（Bail-in），用私营部门资金经受失掉。开赴点，提高金融机构本钱要求。2010年出台的巴塞尔公约Ⅲ提高了中枢一级本钱充足率、一级本钱充足率的最低要求，分裂为4.5%、6%，并在此基础上引入了2.5%的本钱留存缓冲。其次，巴塞尔公约Ⅲ对系统要紧性银行提倡更高吸损要求，即追加1%的附加性本钱，以搪塞“大而不行倒”带来的道德风险。临了，FSB针对G-SIFIs提倡了总失掉经受时代（TLAC）方针要求，即插足处置模范后，好像通过减记或转股经受银行失掉的债务或权利器具占风险加权财富的比例。FSB要求G-SIFIs的TLAC方针值自2019年起不得低于16%，2022年起不得低于18%。中央银行主要认真提供流动性救济，褂讪商场信心，但不经受失掉。政府解救（Bail-out）应行动为临了一环，财政部门提供兜底保障，且需留神道德风险。

　　对中央银行金融褂讪战略框架的思考和建议

　　2008年国外金融危急后，在相持货币战略是中央银行最主要职能的同期，主要经济体通过立法对系统性金融风险事前预防、事中化解、过后处置以及中央银行提供流动性的战略框架进行调节，货币战略和宏观审慎战略的研究愈加密切，中央银行的金融褂讪职能得到进一步强化。具体而言，对我国有以下几点启示。

　　一是明确由中央银行认真系统性金融风险监测、评估和预警。中央银行作为货币战略制定与践诺者、临了贷款人和支付清理体系的监管者，具有宏观举座视线和跨行业跨商场监控上风。由人民银行认真在日常使命中监测金融体系运转，识别系统性金融风险隐患，评估影响金融褂讪的要素，故意于提高判断的专科和准确性。在此基础上，向国务院金融委提倡预防化解系统性金融风险的战略建议，提交金融委会议快速决策，故意于风险化解和处置门径的高效出台。

　　二是建立宏观审慎战略框架，由中央银行牵头认真。危急充分暴流露微观审慎监管在搪塞金融体系顺周期波动和风险跨机构、跨商场传染方面的局限。聚焦宏观杠杆率及各部门、各主要金融商场杠杆、债务周期等情况，将跨界、跨业、跨商场风险摆在凸起位置，重心完善系统要紧性金融机构、房地产金融、外汇商场、债券商场、跨境本钱流动等鸿沟宏观审慎照拂。以重心鸿沟宏观审慎战略实施为切进口，建立丰富的逆周期本钱缓冲、流动性覆盖比率、贷款价值比、准备金率、中央敌手方照拂要求等宏观审慎战略器具箱，阐扬流动性照拂器具的逆周期周折功能。

　　三是在系统性金融风险识别和危急解救方面，给予中央银行充分授权。为保障中央银行好像灵验履行系统性金融风险识别和危急解救职责，实时发现处置系统性金融风险，防护阻误战机，有必要给予中央银行充分授权。赋予中央银行平凡的信息获取权，保障其好像从商场主体和金融监管部门实时、全面、完满、准确地获取系统性金融风险识别所需信息，允许运用金融机构评级、监管评级、压力测试、风险排查、现场核查等技能实时监测识别风险。危急解救历程中，中央银行濒临预防系统性风险和预防道德风险的两难，有必要在危急解救对象选用、流动性提供时势、贷款利率、担保门径等事项上，为中央银行凭证推行情况玄虚臆想、相机抉择预留轨制空间，以幸免解救步履受到各方制肘，错过危急解救最好窗口期。为提高解救效果，中央银行有权阶段性参与对解救对象的监管，并在监管机制的制定和改进中阐扬要紧作用。

　　四是探索危急情境下将中央银行传统临了贷款人职能拓展到临了做市商职能。中央银行传统临了贷款人职能着眼于为金融机构一双一提供贷款救济，在搪塞系统性的流动性危急时存在知道不及。在金融商场出现迎阿抛售或往还停滞等情形下，有必要将中央银行传统临了贷款人职能拓展到临了做市商职能，由中央银行通过买卖关联财富或领受关联财富作为典质品等时势，为金融商场平凡提供资金，匡助商场规复流动性和融资功能，幸免风险急剧恶化和传染。中央银行履行临了做市商职能的标的在于建立失灵的商场，以商场具有系统要紧性为骚动前提，实施处分性的买卖价差、利率、扣头率或用度，并事前声明扫尾要求，保持透明度，褂讪商场预期。

　　五是珍贵预防道德风险。中央银行实施危急解救需要在惊叹金融褂讪和预防道德风险之间取得均衡。对金融机构的过度解救，短期内看似惊叹了金融褂讪，永久看则埋下了更大的风险隐患。为预防道德风险，应当截至中央银行解救的情形为“发生或可能发生系统性金融风险、危及金融褂讪”。金融风险处置应当以“自救”为前提，风险失掉开赴点由股东和无担保债权人承担，并尽可能寻求商场化处置，对金融机构过火照拂层形成灵验拘谨。健全包括入款保障基金、行业保障基金等在内的处置资金储备池，探索建立向行业收费的金融褂讪保障基金，减少对中央银行再贷款等群众资金的依赖，中央银行解救只作为临了技能。明确中央银行资金不承担失掉的原则，事前明确失掉处理时势，以可靠典质品或其他时势保障中央银行资金安全，中央财政资金提供兜底保障。

　　六是明确中央银行善意履职法律保护原则。金融风险骚动、化解和处置使命复杂贫乏，各样要素和变量都可能对处置效果产生影响，也很难达到绰绰有余、各方惬意的处置间隔。FSB《中枢要素》提倡了处置当局过火职员真心勤恳履职、应用处置权力时，法律对其领受的行动或出现的纵情免责。为保护风险处置当局及人员的积极性，保障他们好像凭证复杂处所坚贞决策，提高处置服从，应当给予认真系统性金融风险预防化解的中央银行过火职员相宜的法律保护，按照尽责免责的要求，对其照章、真心、勤恳履行职责后仍可能出现的不利间隔给以免责。

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